[原文标题]中国老年人口城镇化滞后问题研究——基于国际比较的视角

[作 者]林宝，中国社会科学院人口与劳动经济研究所研究员。

[期刊责任编辑]朱萍

中国正在同时经历快速的人口老龄化和人口城镇化。2015年，与总人口城镇化率相比，老年人口城镇化率滞后6个百分点以上。这种滞后是否正常？为何会出现这种滞后？这两个问题，涉及人口城镇化过程中老年人口城镇化与总人口城镇化之间的关系问题。

本文利用联合国（United Nations，2014）发布的1980～2015年世界各国和地区分城乡、年龄、性别人口数据分析发现，世界各国（或地区）的老年人口城镇化滞后现象具有普遍性：一是老年人口城镇化滞后现象在世界大部分国家和地区普遍存在；二是老年人口城镇化滞后现象在不同城镇化阶段普遍存在；三是老年人口城镇化滞后现象在不同收入阶段普遍存在。但是，当一个国家或地区的城镇化率超过50%以后，老年人口城镇化率与总人口城镇化率的差距会逐渐缩小，滞后现象逐渐减弱。

图一  2015年各国（或地区）老年人口城镇化率与总人口城镇化率的关系

注：根据联合国（United Nations,2014)数据计算

表1  2015年不同城镇化程度分组的老年人口城镇化滞后情况

图二 注：根据联合国（United Nations,2014)数据计算

表2 不同收入地区老年人口城镇化滞后状况

图三 注：根据联合国（United Nations,2014)数据计算

分析中国老年人口城镇化率与总人口城镇化率历史变化趋势，可以发现，中国老年人口城镇化滞后现象出现在20世纪80年代。以世界各国（或地区）老年人口城镇化与总人口城镇化的一般关系判断，中国老年人口城镇化滞后现象更为严重的情况则是出现在人口流动加速的20世纪90年代，在2000年以后随着人口流动规模的迅速扩大，滞后幅度也不断增加，目前仍处于滞后程度加剧的进程之中。

表3 中国老年人口城镇化滞后状况的变化

图四  注：根据历次人口普查资料、《2015年全国1%人口抽样调查资料》、《中国统计年鉴（2016）》计算。其中，老年人口城镇化率均为根据普查或抽样调查数据计算的调查时点数据。总人口城镇化率：1982、1990年因为是年中调查，故采用调查时点数据；2000、2010和2015年因调查时点与年底较为接近，直接采用《中国统计年鉴》公布的年底数。

分析为何中国老年人口城镇化会滞后更为严重，从3个层面进行。一是将城市和农村视为两个相对独立封闭的体系，分析在此条件下老年人口城镇化与总人口城镇化的关系；二是在考虑城乡人口流动的情况下，分析为何世界各国和地区普遍存在老年人口城镇化滞后问题；三是在考虑中国社会特殊性的基础上分析为何中国老年人口城镇化滞后现象更为严重。根据这一思路，本文研究认为，中国老年人口城镇化滞后的主要原因是发生了以年轻劳动力为主要人群、以乡城流动为主要方向的大规模人口流动。而中国老年人口城镇化滞后更为严重则是因为存在阻碍老年人向城镇流动的反向推力与反向拉力。城乡收入差距导致的生活成本差异、家庭关系和邻里关系等社会因素，城乡文化差异和乡土情结都是阻碍老年人口向城镇流动的重要因素，而户籍制度和社会保障制度是中国老年人口城镇化滞后更为严重的两个重要制度性原因。户籍制度导致老年人很难在生命更早的阶段融入城镇，也难以在老年阶段留在城镇，形成一种实质上的反向推力；而社会保障水平低则将老年人牢牢地“捆绑”在土地之上，对土地产生严重的依赖，形成一种实质上的反向拉力。二者共同加剧了中国老年人口城镇化的滞后状况。

中国老年人口城镇化滞后问题既有普遍性又有特殊性。一方面，老年人口城镇化滞后于总人口城镇化是一个普遍现象，并将伴随城镇化的整个过程。中国出现老年人口城镇化滞后状况是一种正常现象。另一方面，中国老年人口城镇化滞后更为严重，并且在当前城镇化率接近60%时，滞后幅度仍在扩大，说明中国存在一些阻碍老年人口城镇化的特殊因素。老年人口城镇化严重滞后的最大风险在于，农村公共服务和社会服务资源薄弱，大量老年人口滞留农村，生产和生活都会面临更严重的困难，当前受到较大关注的留守老人问题在很大程度上就是老年人口城镇化滞后的一个结果。

应对老年人口城镇化滞后严重问题，政策方面有两个着力点：一是如何在城镇化过程中采取必要措施消除障碍，进一步推动老年人口城镇化，逐步缓解老年人口城镇化滞后状况；二是在老年人口城镇化滞后的大前提下，如何应对其后果。

在推动老年人口城镇化方面应采取的政策主要有以下三点：一是要进一步放宽城镇落户条件，逐步清除户籍制度对城镇化过程的干预。一方面，应进一步放开老年人落户政策，放宽父母投靠子女的落户条件，为老年人随子女迁移提供便利。另一方面，应进一步放宽农民工的落户条件，尽量让在城镇有居留意愿的农村流动人口在进入老年之前完成城镇化过程。应进一步清除学历、积分等对于农民工几乎是排除性的入户“门槛”，以相对稳定就业和合法居所为落户的基本条件，同时将户籍与获得公共服务脱钩，逐渐让户籍制度回归户籍登记的本义。二是要推动老年流动人口的社会融合。实现在城镇的社会融合，是老年人口城镇化的关键环节。要强化流入地政府的公共服务职能，大力推动基本公共服务均等化，让流动老年人能够无障碍地享受流入地的基本公共服务；还要根据权利义务关系建立起更加科学合理的各项社会保障待遇衔接机制，实现各项待遇的无障碍转移衔接；同时，要有针对性地开展一些社会融入项目，帮助流动老年人适应城市社会环境和生活方式。三是要进一步完善基本社会保障制度，切实提高农村老年人收入保障水平。当前，应重点解决农村老年人基础养老金待遇过低的问题，尽快出台基础养老金调整方案。社会保障制度的完善将减少农村老年人对土地的依赖，给老年人提供更多流入城镇的可能性，将有利于促进老年人口城镇化。当然，社会保障水平的提高不仅有助于缓解老年人口城镇化滞后状况，而且也是应对其后果的必然要求。

在应对老年人口城镇化滞后的后果方面，需要采取两方面的政策：一方面要利用大力推进乡村振兴战略的契机，切实改善农村生产和生活条件。另一方面要加强农村社会服务体系建设，为农村老年人提供生产和生活便利。首先，要大力推进基本公共服务均等化，加强农村基本公共服务资源配置和服务保障，切实提高农村公共服务水平。其次，要通过政府补贴和政策倾斜等措施鼓励建立农村社会服务组织，为老年人提供生产和生活社会服务。政府可以基于财力和公共服务职能通过购买服务等方式培育相关社会组织发展，与此同时实现老年人享受部分服务的低偿化和无偿化，引导老年人通过市场化方式解决生产和生活中遇到的困难。最后，要加强对农村家庭发展的支持，引导家庭关系和谐发展，增强家庭养老的能力，并通过村规民约、税收减免等方式引导家庭继续发挥养老的基础性作用。要通过服务体系建设，减轻农村老年人生产和生活负担，切实改善广大农村老年人的生活质量。